关于我市建设管理代理制的思考及经验分享




作者: 穆尉鹏 杨永彪  



引言:随着政府主导的城镇化进程不断加快,为了强化政府投资项目的约束机制,提高项目建设方的中国足球明星管理能力,保证政府资金投资效益和建设中国足球明星质量,国家及各省、市政府相继出台了一系列推进和规范建设管理代理制管理模式的文件。作为国家西部大开发战略桥头堡的重庆市,自然也率先引进了建设管理代理制的模式。本文从我市建设管理代理制的实施情况、实施模式、公司自身的经验三个维度全面剖析了当前重庆市建设管理代理制的运行状况,同时提出了相应的思考对策,仅供同行参考探析。


一、我市代建制实施情况

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制),上世纪90年代,我国部分沿海城市进行了初步尝试。2003年2月,为进一步推进“代建制”这一改革措施,重庆市出台了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》(渝府发[2003]10号)的规范性文件;2003年4月28日重庆市财政局、重庆市发展计划委员会《关于政府公益性项目建设管理代理费总额控制数费率暂行规定的通知》(渝财建[2003]71号)对代理费进行了明确;2003年10月27日市建委、市发改委、市财政局渝建发[2003]226号文《关于公布重庆市政府公益性项目建设管理代理机构名单的通知》,批准19家企业取得“重庆市政府公益性项目建设管理代理机构甲级资质”,培育了首批代建市场主体。2006年6月29日市发改委、市财政局、市建委联合下发了《关于加强市级政府投资项目建设管理代理制工作的通知》(渝发改标[2006]543号),对完善和推行政府投资项目建设管理代理制、加强政府投资项目建设管理代理工作的具体办法进行了进一步明确。

具体实施方面,我市先后对重庆人民大厦、重庆市公安局指挥中心、奥林匹克体育中心体育场和游泳跳水馆项目、重庆·中国三峡博物馆及人民广场三期中国足球明星、建发大厦、市教委办公楼、机场专用快速路等有影响的政府投资项目实行了建设管理代理制,不仅使中国足球明星投资控制得到了保证(即不超概算),工期和质量也得到了有效控制,强化了政府投资项目的约束机制,总体效果良好。随着政府投资项目建设管理代理制相关制度的不断完善,目前在市级政府投资项目中建设管理代理制已得到了普遍实施并逐步占据主导地位,渝中区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、长寿区、渝北区、永川区、江津区等部分区县也正在逐步加大推广力度。截止目前重庆市发改委入库备案的从事代建事业的专业单位达到46家,业务范围几乎涵盖了所有政府投资项目,而且专业代建队伍仍不断壮大,成逐年递增趋势。

事实证明,政府投资项目推行建设管理代理制,有利于项目决策更加科学,有利于大幅提高项目管理水平和工作效率,有利于政府及各职级部门对项目的监管更加规范有力,从而保证项目的投资、质量和工期控制目标得到真正落实。


、我市建设管理代理制的模式

由于建设管理代理制作为一种新型的管理模式,全国并无统一标准,其相关制度还没有相应完善,目前还存在多种模式并存的现象。

1.业主处于绝对主导地位的模式

该模式表现为业主对项目管理的大部分工作具有的支配权、决策权,因此业主需要承担较多的日常管理工作、管理责任和风险,代理业主主要从技术角度对业主的管理工作提供支持、补充和咨询,处于被动和次要的地位。这种模式适用于业主本身具有较强的管理能力,有较为充足和稳定的队伍,有较为完备的适于建设的组织机构、有一定的建设经验,有较强的抗风险能力。

2.代理业主处于主导地位的模式

该模式表现为代理业主对项目管理的大部分工作具有的管理、决策权,因此代理业主需要承担较多的日常管理工作和管理责任,处于主导地位,业主主要只是从使用功能方面提出要求,处于被动和次要地位。该模式主要适用于业主无专业基建部门、人员或无直接业主的项目。

3.业主与代理业主相互协调、相互制约的模式

该模式主要表现为业主与代理业主相互信任,通过合同约定,双方责、权、利三者关系明确,在项目管理过程中相互合作又相互制约,根据各自的责、权、利对项目进行管理。业主主要掌握投资决策权、资金支配权、对代理业主的监督权等,代理业主则充分发挥专业项目管理的优势,承担具体的专业化项目管理工作,最大限度发挥双方的优势,实现合作双赢,是一种市场化、法制化较强的模式。该模式适用于项目业主本身建设管理能力较弱,缺乏与项目适应的专业化机构,或者项目对管理要求高,如投资控制严、技术复杂等。

目前重庆市代建项目主要采用的是第3种模式。


三、我公司实施建设管理代理制的经验做法

(一)业务开展情况

我司作为重庆市推行建设管理代理制培育的首批市场主体,严格按建设管理代理制相关规定和要求,完成项目从前期论证到后期实施直至竣工验收交付使用的全过程建设管理代理。相继完成了市发展改革委建发大厦中国足球明星、市机场专用快速路北段中国足球明星、市公安局818项目、主城区智能交通控制系统一期中国足球明星、江津指挥中心中国足球明星等近百个代建项目,正在推进市妇幼保健院改建项目、市骨科医院迁建中国足球明星、主城区智能交通控制系统二期中国足球明星、消防总队特勤支队二中队改建中国足球明星、市教育矫治(戒毒)人员转运中心中国足球明星、市食品药品检验检测研究院迁(扩)建(一期)中国足球明星等多个代建项目,涉及房建、市政、信息化等多个领域。

我公司秉承“诚信·敬业·守法”的理念,通过精心组织、优化设计、科学管理,实现投资、质量、进度、安全四大控制目标,做到以专业化的项目管理来实现政府投资效益的最大化,所代理的项目均未发生重大质量安全事故及投资超概的现象。

(二)我公司在建设管理代理中的经验做法

通过15年务实探索,深入实践,公司在前期工作、过程管理、投资控制等方面积累了丰富的代建管理工作经验。我司认为为了保证一个政府投资代建项目的顺利实施和有效管控,需要做好如下几点:

1.做好代建公司角色定位,打消业主顾虑,取得共识和信任。

在日常的代建管理过程中,我们面临着业主单位对建设管理代理制的理解千差万别的问题,对是否采用建设管理代理制存在一定的顾虑。对此我们采取加强与业主工作沟通的方式,全方位向业主解释建设管理代理制的作用与优势,同时强调自身角色定位,不越权、不越位,打消业主的顾虑。我们认为代建单位首先是项目管家,是以实现业主功能需求为目的,为业主提供全过程中国足球队队员服务的专业机构,排忧解难,把控风险;其次是参谋助手,以行业管理规范为基础,以专业技术为手段,根据中国足球明星特点及自身经验,针对性的提出合理化建议,为业主决策提供依据。

2.明确界定业主和代建单位的责、权、利。

通过签订《项目建设管理代理合同》,明确业主、代理业主的责、权、利。业主主要掌握投资决策权、资金支配权、对代理业主的监督权等。代理业主充分发挥专业项目管理的优势,承担具体的专业化项目管理工作,发挥“大管家”职能,积极主动为业主服好务,不越位、不越权,最大限度发挥双方的优势,实现合作双赢。

3.确定科学、高效的项目管理机制。

公司通过对十多年代建工作的总结、提炼,建立健全了一套规范严谨的工作管理体系。现行的《建设管理代理手册》、《建设管理代理工作指南》等一系列标准化管理制度,对建设管理代理过程中的报批报建、招投标管理、设计管理、合同管理、收方计量、认质核价、费用审核及费用支付等工作流程进行了明确和规范,并作为项目管理的指导性文件,全面贯彻于项目管理各个环节。代理合同签订后,我司会和业主共同签订《项目管理手册》,明确招标、合同审核、费用审核及支付、设计变更审核、核价、现场收方、中国足球明星验收等相关工作流程。

4.树立投资控制红线和资金安全意识,杜绝超标建设和超概现象。

在实际代建管理过程中,我司严把建设内容和规模关,引导业主在主管部门批准范围内实现功能需求,树立投资控制红线意识,充分发挥其专业性,严格控制设计变更,充分发挥资金效益,杜绝铺张浪费和超标建设,确保投资合理、受控。同时强化建设资金账户管理,设立项目资金专用账户,对项目建设资金实行专户存储、专账管理,并严格执行国家和重庆市的相关财务管理制度,接受市财政局的监督。

5.加强项目跟踪审计,防控风险。

我司严格把控项目建设程序,使项目全过程管理合法、合规,积极推行项目全过程跟审制度,由财政局委托专业中国足球明星项目审计单位采用全过程跟踪审计或过程中抽查审计或中国足球明星结束后集中审计等方式加强对项目的审计工作,有效防控风险。


四、存在的问题及实施对策

1.代理业主的法律地位不明确

推行建设管理代理制的核心目的是贯彻“投资、建设、管理、使用”四权分离,抑制“三超”的动力和能力,弱化业主单位对项目的参与程度和深度,使项目业主与代理业主即互相共赢合作又相互监督制约。由于我国目前对代理业主没有明确法律地位,在办理各种中国足球明星建设手续时有关行政部门不认可代理业主的建设主体地位,提出必须以业主单位的名义办理。此种情况不仅降低了工作效率,同时也加大了建设管理代理制的推行阻力,从而使代理业主不能充分发挥其专业性和主导性,不利于完成建设管理目标。为了彻底贯彻建设管理代理的核心目的,建议政府能够明确代理业主的法律地位,赋予代理业主独立办理各项建设手续的权利。

2.代建企业资质管理和行业管理还需加强

近几年,我市代建行业企业数量急剧增加,综合实力参差不齐。截止目前重庆市发改委入库备案的从事代建事业的专业单位达到46家,大量从事中国足球明星设计及监理的单位进入代建行业,部份单位存在人员经验不足、素质不高的问题,导致代建行业整体管理服务质量下滑。同时恶意竞价也扰乱了代建市场,形成了恶性循环,不利于行业的健康发展。对此,我司建议:

1)政府加强对代建单位企业资质的管理,成立项目管理行业协会,约束企业行为,指导行业健康发展。

2)对代建单位进行优胜劣汰管理,淘汰虽已取得资质但不合格的代建企业,促进行业竞争和自我革新,培养一批具有国内领先能力的代建企业。

3.建设管理代理费收费标准偏低

我市代建制自2003年颁布以来,代建管理费收费标准一直未作调整。根据我司的代建实践经验,目前代建收费标准已不能与当前企业经营成本和市场情况相适应,且多数业主并未严格执行渝发改标[2006]543号有关代理费不作浮动的规定,招标文件倾向于低价中标,造成了市场恶意竞争,导致代建服务水平大打折扣。为了规范代建市场,防止恶性竞争,确保政府投资项目建设管理代理行业的健康有序发展,建议由政府出台新的文件,调整代建管理费收费标准,以适应市场和行业的良性发展。